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2017年12月22日

美国仿制药一致性评价政策要点及启示

在美国仿制药发展历史上,也曾对已上市的新药及其仿制药进行再评价,其中最具代表性的是1966-1969年的实施的“DESI”项目(Drug Efficacy Study Implementation,药效研究实施方案),提升了原研新药质量水平,也将仿制药一致性的评价水平由简单的“化学成分类似”升级为“生物等效”。1984年《Hatch-Waxman法案》拓展了可以通过“一致性评价”上市的药品范围,并规范细化了一致性评价流程及标准,奠定了美国现代仿制药审评制度的基础。

美国的现代药品监管制度经历了近百年的发展历程,已经形成了较为成熟、完善、高效的政策及实施体系。本文归纳了美国现行的一致性评价的操作流程、质量标准、法规政策体系等,以期对完善我国仿制药质量一致性评价提供借鉴和建议,进一步探讨其对我国一致性评价发展方向提供的重要参考。

评价机构及审评程序

美国负责药品审评的机构是FDA下设的药品审评与研究中心(CDER,简称药审中心),负责仿制药审评的是中心下属的仿制药部(OGD)。注册审评还需要执法部和药政事务办公室参与。仿制药部包括化学审评123室,生物等效性审评12室以及药品说明书和项目支持部。

美国仿制药一致性评价以及上市许可授予采用“一报一批”的简化申请程序,申请人按照相应的要求完成生物等效性实验后,即可以申请ANDA。仿制药申请者应提交通用技术文件(CTD),共包括4个模块内容:管理和处方信息、总结和概述、产品质量信息、临床研究报告,其中最核心的“临床研究报告”提交的是生物等效性方面的信息。经过初步审查资料完整性后,仿制药部或药审中心进行“生物等效性审评”“化学/微生物审评”以及“标签审评”;若生物等效性存疑或不可接受则出具生物利用度缺陷通知;若“化学/微生物”审评或标签存在问题,则出具不予批准通知。三部分均通过审查后进行生产现场检查,符合要求者即可获得ANDA批准,允许上市。此种审批程序下仿制药审批时限仅为180天左右。

《橙皮书》制度

为了保证仿制药质量,美国法律要求仿制药必须与指定的参比制剂药学等效和生物等效,以避免仿制过程中的质量误差传递。1979年,美国确立唯一的法定参照药(Reference Listed Drug)的环节被以法律的形式加以规定并被明确写入《橙皮书》(《经过治疗等同性评价批准的药品》)。《橙皮书》按照治疗等同性原则将药品进行分类,并详细列示了参比制剂及其专利情况(时间、持有人等),为仿制药注册审批提供便利。《橙皮书》内容自1997年后在FDA网站公开,实行每月动态调整。超过专利期产品将被调出,新批准产品被写入。FDA每年都出版新版的《橙皮书》。

试验机构管理

FDA要求开展生物等效性试验的临床研究中心符合《药物临床试验质量管理规范(GCP)》,生物分析实验室符合《药物非临床研究质量管理规范(GLP)》即可,对地域没有限制。临床试验机构不需要经过FDA审批资质。临床试验申办者可以自由选择符合管理规范的临床试验机构,并及时在美国临床试验网站(Clinical Trials.gov)进行相关的试验信息登记。美国对于临床试验是以监管个人行为为主的模式,监管对象包括主要研究者(PI)、常驻临床中心的协调员(CRC)、临床监查员(CRA)等。FDA主要关注点是申办方和研究者,而试验机构只发挥平台作用,不进行重点管理。

专利链接制度

专利链接制度指的是仿制药上市批准与创新药品专利期满相“链接”及FDA与美国专利商标办公室(USPTO)的职能相“链接”。该制度协调专利持有者及仿制企业之间的利益。

专利期补偿

由于专利审查会用掉一定的时间,审评新药申请也需要相当的时间。因而《Hatch-Waxman法案》对FDA审评期间损失的专利时间进行有条件补偿,但最多只能加5年,且补偿后有效专利期不得超过14年。药品专利保护期限补偿制度有效地延长了新药上市的实际专利期,推动了新药的研发。

数据独占制度

FDA为保护新药申请人为获得首次上市批准而提交的能够证明药品安全有效的试验数据,按照药品的不同具体类型,为其提供不同期限的数据保护期。化学实体的数据独占是5年,罕见病用药为7年,儿科用药在原有专利期加上6个月。独占期间不受理相同品种的仿制药上市申请;除非其自行取得安全有效的数据或取得新药证书持有人的“使用授权”。

Bolar例外

又叫“专利侵权豁免规定”,仿制药研发厂家为了上市申请的目的,在原研药专利期内进行仿制药研发,不被视为侵权。此条款为专利期届满前仿制药尽快获得上市审批所需的数据提供了法律依据,削减了原研药专利期满后的实质性垄断,有利于仿制药市场的发展。

专利声明

仿制药申请时必须对其法定参照药所列的专利提供至少一项声明:(1)《橙皮书》没有列明参照药的任何专利;(2)专利已经到期;(3)专利到期之前仿制药不寻求批准;(4)参照药专利无效。可以立即批准包含第一项或第二项专利声明的符合批准条件的简化新药申请。对包含第三项专利声明的简化新药申请,则可以给予还未生效的批准,等专利过期后才生效。对以第四项声明为基础的仿制药申请(即专利挑战申请),必须通知参照药的专利持有者。参照药专利持有者在收到通知后,可以在45天内提起诉讼,此时FDA对简化新药申请的批准将被自动延期30个月。为了防止原研药企业滥用30个月延迟期,使仿制药企业陷入多年法律纠纷,2003年颁布的《医疗现代化法》规定原研药公司对每个产品只能提出一次30个月延迟期申请,如果在延迟期结束之前,法院认定专利无效,便允许仿制药上市。

第一个递交第四项声明且专利药挑战成功的仿制药(首仿药),可以获得180天的市场独占期。如果在同一天有多个仿制药成功挑战,那么都可拥有该独占期。在此期间FDA不再批准相同的ANDA上市,仿制药可以按照专利药的80%的价格销售。这极大的激励了仿制药企业向创新药挑战的积极性。

生物等效性试验(BE)豁免

20008月起,FDA发布多个BE豁免的指导原则;针对具体药物,推出了《特定药物的生物等效性评估指导意见》。FDA提出的试验豁免条件基本是基于BCS分类系统,如口服固体速释制剂(除口腔内吸收制剂)、BCSⅠ类等。一般而言,如果同种药品相同剂型的高规格进行了BE试验,则活性成分及辅料成相似比例的低剂量可申请豁免。在特定药物BE指导建议中,存在一些经过长期临床有效性证明的可以通过参比制剂比较体外溶出曲线来考察一致性的,如异烟肼片、泼尼松片等,这些品种不推荐采用体内试验。

审评力量强化

我国是仿制药大国,每年仿制药申请数量是美国的数倍之多,但审评工作人力资源相对不足。据悉,我国药品审评审批队伍人员已由2015年初的100余人增加至目前的600余人,人力资源不足情况得到了缓解。但与美国专门负责仿制药审评工作的人员(接近300人)相比,仍显不足。

国家层面规范参比制剂

我国目前参比制剂由企业备案、行业协会推荐以及CFDA发布目录3部分组成。CFDA已发布10批参比制剂目录,对“289品种”的参比制剂选择给出指导。2017108日两办发布《关于深化审评审批制度改革鼓励药品医疗器械创新的意见》(以下简称“两办创新意见”),提出要建立《上市药品目录集》,这就是美国的“橙皮书”制度。此外,201794CDE发布了《中国上市药品目录集(征求意见稿)》,标志着我国已经开始着手建立《橙皮书》制度。其中提及《目录集》将持续更新、建立网络版以及提供公开查询,但尚无具体落地方案。我国应参考美国经验,尽快建立固定频率、常态化的更新机制,及时归纳汇总,同时加快信息化建设以方便仿制药企业及时获取信息。

临床试验机构管理“简政放权”

我国仿制药一致性评价工作从开始就遇到了临床试验机构数量不足的问题,两办创新意见提出将临床试验机构资质管理由审评制改为备案制,其背后涉及的是管理权限的下放。一方面可以减轻审批部门的负担,另一方面申报企业和临床试验机构成为了监管的责任主体,有利于落实日常监管。

但与美国临床机构监管模式相比,管理权限下放仍然不够彻底。美国FDA监管关注重点是申办方和研究者(包括:PICRCCRA),让个体成为临床试验的责任主体。由于集体管理模式相对而言比较粗放,甚至会使得集体内部个体之间产生“囚徒困境博弈”,导致临床试验问题发生的频率增加。我国临床试验机构管理可以参照美国经验,进一步下放管理责任至个体水平,并相应建立严格的惩处措施及“个人不良记录档案”制度,以督促主体责任的落实。

加强基础数据库建设

信息资源的建设及其服务功能的有效开发是一致性评价工作质量和速度的有效保证。有必要参照美国经验,建立辅料使用数据库(我国有关辅料信息少而零散,且真实性难以保证;辅料生产企业也呈现出小而多的局面。辅料的质量会对仿制药质量产生重要影响,因而有必要建立统一、规范化的数据库,为仿制药生产企业提供可靠的信息)、研究方法数据库(建立体外溶出度和生物等效性研究方法数据库,以规范方法学,保证与原研药的一致性;避免方法不当造成企业“二次测定”,造成资源、效率损失)、药品说明书数据库(一致性不仅体现在品质上,说明书重要内容也应保持一致)。

明确生物等效性豁免品种

我国一致性评价中BE豁免原则和指标与美国有较明显的相似性。有文献将FDA发布的BE豁免药物与我国“289品种”进行了对比归纳,发现包括阿卡波糖、阿莫西林、地塞米松、华法林钠等在内的59个品种都可以进行BE试验豁免。“289品种”中FDA不可豁免的品种有10种,如阿苯达唑、阿昔洛韦、白消安等。我国至今发布的豁免品种仅有18种,且不涉及“289品种”。相信随着我国仿制药水平提升及一致性评价工作的持续推进,可以发掘出更多能够进行BE豁免的品种,也将节约审评资源,加快审评速度。

加强专利链接制度

我国是仿制药大国,在仿制药相关政策制定及实际落地过程中对于专利权的保护较为薄弱。我国在2008年对《专利法》进行了修改,增加了“Bolar例外”制度,旨在鼓励药品研发机构投入研发。但事实上目前我国处理仿制药申请时并无与知识产权局的交流,缺乏职能上的有效链接,因而对专利侵权行为缺乏预警,埋下侵权隐患。我国应完善专利保护制度,减少并妥善处理侵权事件。两办创新意见提出建立药品专利链接制度及完善药品试验数据保护制度,相信我国在药品专利保护方面将实现巨大进步。

面向未来的仿制药策略

我国仿制药申报低水平重复现象严重。一致性评价政策实施以来,在市场收缩产能、企业收缩品种方面已经初步显示出成效,预计将留下一批质量水平高、临床疗效好、与整个医药市场竞争格局相适应的仿制药品种。未来的新仿制药申请可以借鉴美国“药品价值评估制度”的经验,并探索将“药品价值评估制度”置于仿制药申报前,充分考虑未来市场发展,区分出前景良好及低价值的药品,对其制定不同的政策,通过注册环节引导行业升级。此外,“药品价值评估制度”还可以提高上市准入门槛,进而有效减少审评工作量,提高审评工作的效益产出。

(选自《医药经济报》)